前言
新一屆政府的上任首先住房和城鄉(xiāng)建設部新一屆中央領導班子上臺以來，首個更換部長的國務院組成部門就是住房和城鄉(xiāng)建設部，陳政高正式接棒姜偉新，成為住房和城鄉(xiāng)建設部部長?！瓣惒块L來住建部就是來搞棚戶區(qū)改造的?！弊〗ú恳晃徊辉妇呙墓賳T透露。同時，資金投入支持從單純的財政支出轉為與市場機制的結合，多種方式的融資渠道利用的投入，加上在住房矛盾的最敏感時期，三點因素足可以看出棚戶區(qū)改造在2014年開始變得不簡單了。
政策上的真正傾斜是前提
棚戶區(qū)改造，是我國政府針對住房質量差、缺少必要配套設施、環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、中低收入居民相對集中的城市危舊房集中區(qū)域，組織實施的住房改造專項行動計劃。棚戶區(qū)的主要特征是房子建設密度大；結構簡陋、年久失修，抗震、消防、防澇等都達不到目前國家房屋建設標準，有嚴重安全隱患；缺乏生活必備設施，室內無廚房、無廁所、無下水、燃氣缺乏；從室外來看，小區(qū)基礎設施配套跟不上?？梢姡@一類型的住房是必須要改造的，更多是還是時間上的問題。
而從國家的政策決心來看，2013年，新一屆中央政府提出，從2013年到2017年“再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)”的建設任務，同時提出在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化推進過程中，“要改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”，由此新一輪棚改的序幕拉開。
近日,，國務院辦公廳頒發(fā)了《關于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》，要求各地區(qū)、各有關部門進一步加大棚戶區(qū)改造工作力度，力爭超額完成2014年目標任務，并提前謀劃2015—2017年棚戶區(qū)改造工作。政府的住房政策已從過去以住房市場調控為主，轉變?yōu)橐耘飸魠^(qū)改造、住房保障和住房供應體系建設為重點。
而其中有個焦點值得關注，新一屆中央領導班子上臺以來，首個更換部長的國務院組成部門就是住房和城鄉(xiāng)建設部，陳政高正式接棒姜偉新，成為住房和城鄉(xiāng)建設部部長。陳政高履新住建部，不僅要一如既往地推動和執(zhí)行保障房建設、住房救濟等國務院賦予的工作，還將把保障房建設中的棚戶區(qū)改造作為重中之重。“陳部長來住建部就是來搞棚戶區(qū)改造的?！弊〗ú恳晃徊辉妇呙墓賳T透露。住建部是國務院指令的執(zhí)行部門，由于國務院加大了對棚戶區(qū)改造的投入力度，住建部的工作重心必然會移向這里。但至少短期內，住建部不會像外界傳說的那樣，會有新的政策出臺。畢竟，棚改工作已非新內容，住建部只要按照國務院的指示去落實就行。但力度和實際執(zhí)行效果將會更大。這是不容置疑的。
根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設部的調查，各地近期計劃改造的棚戶區(qū)還有1400多萬套。改造的范圍依然很廣。目前，我國棚戶區(qū)分為5大類，分別是城市棚戶區(qū)，國有工礦棚戶區(qū)、國有林業(yè)棚戶區(qū)、國有農(nóng)墾棚戶區(qū)和國有煤礦棚戶區(qū)。
2011年至2013年底，全國棚戶區(qū)改造累計開工1084萬戶，基本建成668萬戶。今年我國還將改造各類棚戶區(qū)470萬戶以上，改造任務比去年增加近47%；基本建成480萬套，同比增加約1.2倍?！皩嵤┡锔?，完善配套設施和公共服務設施，有利于改善城市環(huán)境，集約利用土地，提高城鎮(zhèn)綜合承載力和可持續(xù)發(fā)展能力，也有效緩解了城市內部二元結構的矛盾。
而目前政府改造的方法是政策支持與市場機制有效結合，其中棚改范圍不斷擴大，棚改范圍從最初的煤礦棚戶區(qū)改造，擴大到林區(qū)、墾區(qū)、城市和國有工礦棚戶區(qū)改造；又從推進集中成片城市棚戶區(qū)改造，到逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍；近年來又把鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)納入改造政策支持范圍。土地、稅收和信貸等支持政策更完善，系統(tǒng)性更強。值得注意的是，為進一步發(fā)揮開發(fā)性金融對棚戶區(qū)改造的支持作用，國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，具體實施對棚戶區(qū)改造的貸款支持。這將政府的政策支持與市場機制有效結合，發(fā)揮保本微利的開發(fā)性金融作用，為大規(guī)模棚改提供了成本更低、來源穩(wěn)定的融資渠道。盡管如此，政策和方法再好，也要在實際的資金上做最強力的保障。與市場結合不僅僅是資金保障的唯一一部。
目標很明確 資金是關鍵
棚改是共贏的民生工程。棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程。資金主要來源財政支出，目前正在結合市場機制，融入更多的資金融資渠道，去讓更多有效的力量進入到改造工程中來，可以說這與之前幾年單純的財政投入為主，截然不同。 原來，棚房區(qū)改造政府資金償付渠道單一，幾乎各地都是來自于土地出讓金和剩余房屋銷售款及部分租金。但隨著棚房區(qū)改造步入啃“硬骨頭”階段，地方對加大中央投資和政策支持力度、加快金融和監(jiān)管政策創(chuàng)新等方面的渴盼也愈發(fā)強烈。
而在原來，資金上的不到位是棚戶區(qū)改造能否真正轉變成工程機械市場機遇的最大阻礙。資金拮據(jù)可以說在一些地方是空前的大難題。政策到地方更多只是一紙文件綱領，執(zhí)行難度極大。
例如，在古都開封，僅古城區(qū)內的棚戶區(qū)建筑面積便達528平方米，涉及改造房數(shù)4萬戶13萬人，面積占全省城市棚戶區(qū)面積的50%以上，局部地區(qū)人口密度達到每平方公里3萬人，亟須加快改造。但由于長期經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢、又受限于古城保護規(guī)劃等因素，棚戶區(qū)改造中資金、征收、安置等矛盾表現(xiàn)得尤其突出。據(jù)開封市“兩改一建”(棚戶區(qū)、城中村改造及保障性安居工程)指揮部辦公室副主任孔祥成介紹，僅這古城區(qū)內520多萬平方米的棚戶區(qū)，征收資金就需210億元左右，而能落實到的上級支持資金最多也就6個多億，由于古城保護規(guī)劃中有房屋限高等方面的要求，有近10萬人在改造后要遷出古城，僅安置房建設的地方投入就超出國家投入的3倍以上，這還不算基礎設施配套的投入。政府在保證經(jīng)濟社會事業(yè)投入的情況下，財政資金已極其緊張，導致地方配套資金難以落實?？梢娰Y金上的缺失，更多是在融資通道上的單一，一旦出現(xiàn)資金問題，就要單純依靠國家上的財政傾斜，落到實處的投入就少之更少。
按照新一輪棚改政策安排，2013年至2017年全國要改造各類棚戶區(qū)1000萬套，初步估算投資總規(guī)模達2.5萬億元?？偼顿Y安排仍顯不足。2.5萬億元的總規(guī)模，平均到1000萬套棚改房中，每套即是25萬元，按照當前成本估算，很難蓋起來。而且，這還不包括前期的土地平整和大量基礎設施配套。如果只考慮到建設成本，而基礎設施配套的投資安排缺失或者過低，再考慮到當前地方財政的狀況，這樣的安排并不符合實際。根據(jù)分析，基礎設施配套占總投資規(guī)模的20%應當是較為合理的水平，而這樣一測算，現(xiàn)有的投資規(guī)模資金缺口依然巨大。 一些地方尤其是三四線城市的相關主管部門表示，考慮到地方的發(fā)展實際，在當前財力緊張的情況下，先期從預算中安排20%的資本金到位的壓力太大，而地方政府資本金不到位，上級和金融機構的資金就為了解決資金問題，不少地方都在嘗試探索，可以說說多渠道的資金融資嘗試是不得已的政策。
國家開發(fā)銀行則是棚改的重要金融支持機構,僅今年上半年,其對棚改發(fā)放的貸款就高達2195億元。2014年全年棚改投資規(guī)模有望超過一萬億元。截至6月底，中央財政已下達2014年城鄉(xiāng)保障性安居工程補助資金共2198.20億元。其中，用于棚戶區(qū)改造支出419.61億元，同比增長148.1%。
其中，下達城鎮(zhèn)保障性安居工程資金1968.20億元，下達農(nóng)村保障性安居工程資金230億元。上半年，全國財政實際用于保障性安居工程支出1521.03億元，同比增長36.6%。其中，公共預算支出1172.46億元，同比增長36.6%；政府性基金預算支出348.57億元，同比增長36.3%。分項目看，全國財政用于廉租住房支出257.01億元，同比下降19.8%，主要是廉租住房建設任務減少24.5%；用于公共租賃住房支出372.51億元，同比增長11.6%；用于游牧民定居工程支出5.45億元，同比增長159.5%；用于農(nóng)村危房改造支出123.76億元，同比下降12.9%，主要是農(nóng)村危房改造建設任務減少7.5%；用于配套基礎設施等其他支出330.84億元，同比增長126.5%。
關于資金的問題還會出現(xiàn)
但有些問題也會成為這一改變的阻礙。隨之而來的一些新風險隱患亦須警惕。隨著棚改的深入，在不少地方收益難以平衡的項目漸成改造重點，改造成本越來越高、資金壓力日趨增長的現(xiàn)象普遍存在。一些地方急于拓寬棚改資金來源而四處舉債，而一些金融機構缺乏專業(yè)評估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對一個項目、一個平臺在多家銀行重復授信、多頭融資的問題，債務風險加劇。
在個別地方棚改出現(xiàn)的重復授信、多頭融資導致的債務風險問題。當前由于一些地方棚改資金缺口較大，急于拓寬資金來源四處舉債，而一些金融機構缺乏專業(yè)評估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對一個項目、一個平臺在多家銀行重復授信、多頭融資的問題。表面上看似解決了資金問題，但一旦還不上，不僅增加了地方債務風險，也增加了金融風險。一些地方為了解決資金來源，對一些利率較高的短期商業(yè)貸款和金融產(chǎn)品較多依賴，加上多頭融資，盡管解決了初期建設資金問題，卻導致了債務結構的不合理，在還債高峰期東挪西借，加劇了債務風險。
同時，一些地方在棚戶區(qū)及保障房項目上規(guī)劃不到位、布局不合理、重建輕管，加上配套建設不足，導致一些項目盡管建設完工，但在后期租售上不受市場歡迎，資金回收緩慢，也加劇了債務風險。
一些專家提出，當前一些地方的棚戶區(qū)改造中，對資金籌集、使用等缺少前瞻性的研究和統(tǒng)一規(guī)劃，缺少與金融機構的協(xié)同配合。未來應進一步提高地方債務透明度，使地方政府與專業(yè)金融機構能各自發(fā)揮優(yōu)勢，圍繞各地棚房區(qū)建設計劃，系統(tǒng)研究、分析政府投融資規(guī)模和投向，合理控制融資成本、規(guī)模，避免債務風險。隨著棚改的深入，剩下的一些國有工礦棚戶區(qū)地點偏僻、區(qū)位差，幾乎沒有商業(yè)化運作價值，都要由政府主導改造，資金壓力更大。到2017年，預計棚戶區(qū)改造的貸款規(guī)模會達到40多億，地方既要還償、還要建設，國家還要持續(xù)加大投資力度，緩解地方資金壓力。方法還是要增加一些的。
目前的方法建議有哪些呢？應當加快棚戶區(qū)、公租房、廉租房等保障房的并軌改革，目前保障房產(chǎn)品各類較多，資金渠道不一、補貼標準不一，有限的資金難以整合發(fā)揮作用，并且給地方帶來了諸多操作不便。還應當進一步簡化分類，發(fā)揮有限資金的統(tǒng)籌使用效果，給予地方更多的調配權。還應重視解決地方政府存量負債和未來債務增量的難題，例如通過“三個統(tǒng)一、三個專項”盡可能規(guī)避債務風險。統(tǒng)一評級，統(tǒng)一授信，由一家專業(yè)金融機構對地方政府進行評級授信，避免多頭評級、多頭授信和地方債務不透明的問題，實施統(tǒng)貸統(tǒng)還，由一個平臺來承接和歸還貸款；國家明確專項貸款、專項債券和專項基金，避免資金流向走偏、多頭發(fā)債、解決地方資本金不足等問題。國家應進一步加大政策支持，鼓勵金融資本、社會資本共同解決棚房區(qū)改造資金缺口的同時，加強監(jiān)管創(chuàng)新，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道。由于國務院的重視，2014年起投入到棚戶區(qū)改造的錢增多了，住建部要把這個錢分好，怎么分才能保證合理、分了之后怎么監(jiān)管到位等工作，也顯得更加重要。
這一市場是有，但不能把其看的太重
從2008-2013年，住建部已開工建設的4000多萬套保障性住房中，有1500余萬套是來自棚戶區(qū)改造項目。然而這1500余萬套保障房，仍不夠安置所有居住在棚戶區(qū)的老百姓。目前，全國仍有1400多萬戶棚戶需要進行改造，大多位于中西部地區(qū)、獨立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市?？梢允鞘袌鍪蔷薮蟮?，但難度也會更加巨大。機遇埋藏的深度越來越深。
那么對工程機械而言，自信心要如何看待？無疑政府的決心是自信心的來源之一。彼時，時任遼寧省委書記的李克強已經(jīng)在當?shù)馗懔藘赡甑拇笠?guī)模棚戶區(qū)改造，完成改造面積達1212萬平方米，建設回遷樓1931萬平方米，改善了120萬戶棚戶區(qū)居民的住房條件。這一成果遠超2005年3月遼寧省出臺的《全省城市集中連片棚戶區(qū)改造實施方案》中提出的“用兩到三年時間完成806萬平方米的棚戶區(qū)改造”的目標。這也是李克強掌政遼寧時最為人稱道的政績?？梢灶A感到新政府還會加大各級財政的支持力度、金融支持、鼓勵吸引民間資本。使其成為給未來棚戶區(qū)改造資金來源的重要方面。
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